谈谈起草下位文件的“变易之道”
成 文
在机关工作中，以文件落实文件、以会议落实会议是常见的事情。如果仅仅止步于出了文件、开了会议，把“发了”“说了”当成“做了”，这当然不是真落实，甚至有形式主义之嫌，但发文和开会的确是推动落实的基本手段，关键在于发“当发且管用”的文、开“该开且有效”的会，而且发了文、开了会以后，还要紧盯不放、一抓到底，确保文件和会议精神落地见效。
这就引出了一个常常困扰年轻写手的现实问题：如果上级机关发了文，并且明确要求下级机关对应制定文件（以下简称下位文件）以利贯彻落实，或者上级领导作了会议讲话，下级领导要作学习贯彻的会议讲话（以下简称下位讲话），这样的文件稿和讲话稿（以下合称下位文稿）应该怎样写呢？
我体会，撰写这类稿子，总的原则是既上下贯通又务实管用且有所不同。上下贯通，就是研究起草下位文稿要以贯彻落实上级精神为目的，力求贯彻到底、落实见效，不能脱离上级精神另搞一套。务实管用，就是文件稿、讲话稿都要实事求是、因地制宜，在解决问题、推动发展上出实招、做实功、求实效。有所不同，就是下位文稿与上位文稿在形式上不能一个样、在内容上不能一般粗，必须有区别、有变化。
需要特别说明的是，讲话稿与文件稿都属于机关文稿，在写法上有很多共性；前面加了“下位”两个字加以限定，共性就更为突出。但是，讲话稿与文件稿毕竟是两类文稿，即使写的是同样的工作，文风理应有所不同，写法上差异就更大。
之前我推出过一堂课，题目是《关键在于落实——落实上级会议精神的会议讲话稿该怎样写》（第364讲）。今天再专门就下位文件的起草追加一课，重点讲一讲怎样把下位文件写得与上位文件有所不同。
有所不同，关键是写出差异、写出变化，“适变”是机关文稿写作的一条重要法则。实际工作中，不少同志起草下位文件的方法比较简单，往往以上位文件为底本，直接在上面加加减减——首先根据适用对象的不同，把“省”改成“市”，把“市”改成“县”，更换具有时空特异性的表述；接着对标题作些掐头去尾、改头换面的技术处理；最后删除不属于本级权限、不符合本部门职能、不适用于本地本单位的内容，增加一些落实落细的内容。就这样，三下五除二，一个有模有样的文件稿就大功告成了。这样的方法简便易行，但适用范围比较有限，主要适用于制定工作要点、方案等计划类下位文件以及规定、办法等规范性下位文件，对政策性、指导性文件则难以“以不变应万变”，需要从更高水平更深层次上掌握机关文稿写作的变易之道、适变之法。
根据我的经验，起草下位文件需要在吃透上位文件精神、紧密联系实际的基础上，着重把握好以下五方面变化。
一、文种之变
研究确定下位文件的文种，应当聚焦三个要素作出综合考量。
一是行文目的。就是要搞清楚为什么要制定下位文件。总的来说，制定下位文件一定要着眼于贯彻落实上位文件，但并不是上面出了文件，下面就一定要跟着出文件。有的上级文件，做什么、怎样做、谁来做讲得很清楚，下级照着做就行了，并不需要出文件；也有的上级文件，部分内容的适用范围是特定的，下级机关和单位只需要从中认领与己有关的任务，结合实际制定务实管用的措施，也不需要出文件。专门制定下位文件，要么是上面有明确要求，要么是工作中确有必要而且文稿中有足够的内容作支撑，不能为了“造文件”，硬是把内容有限的几个“干条”包装成形式完整的文件，甚至不惜“米不够、水来凑”。具体来说，确实需要制定的下位文件，主要有四种类型：
第一种是“配套型”。制定配套文件，从内容上看，可以分为以“政策措施”为代表的政策性文件，以“实施细则”为代表的规范性文件，以“实施意见”为代表的指导性文件等；按照所“配”文件的内容和数量等，可以分为综合配套、专门配套、系统配套三种情形。综合配套和专门配套都是“一配一”的——根据一个上位文件制定一个下位文件，区别在于综合配套是整体承接上位文件部署的任务，就其贯彻落实作出一揽子安排，如同为一把茶壶配上好茶好水，乃至好茶室、好茶师，目的是让这把茶壶物尽其用；而专门配套是急需什么、紧缺什么就配什么，往往针对上位文件的特别授权或者所部署的重要任务，抓住贯彻落实中最迫切需要解决的问题来制定下位文件，如同缺水就配水、缺茶就配茶。至于系统配套，则是聚焦重点任务、重点领域或关键环节，由一个上位文件派生出若干个下位文件，如同给一把茶壶配上几个茶杯。比如，党中央出台了关于深化人才发展体制机制改革的意见，地方可以对应出台一个实施意见或落实中央意见的分工方案，也可以瞄准改革的若干个主攻方向，分别出台具体实施方案或专项政策措施；中央出台了第二批主题教育的指导意见，就市县来说，可以对应制定一个总的实施方案，也可以采用1+N的方式，制定一个本级实施方案+若干个重点领域的实施要领或工作指南。
需要说明的是，为了加强制发文件的规范管理，许多地方对制定配套文件的具体情形、工作程序等作出明确规定，仅将上级文件中常见的“各地要结合实际制定实施意见”或“各地应当结合实际制定实施细则”等表述，作为“明确要求配套”的情形；对“各地要结合实际制定贯彻落实举措”“制定实施方案”或“制定工作方案”等表述，不作为“明确要求配套”的情形。
需要强调的是，如果上级文件对下级机关制发配套文件没有提出明确要求，下级机关决定进行配套一定要确有必要，不仅要经过认真研究、审慎论证，还要经过严格的立项申请和核准程序，不能想配就配，更不能要求下面搞逐级配套、层层配套。
第二种是“衔接型”。就是对重大决策、重大改革、重大活动等，党和国家从顶层设计到终端落地作出了系统谋划、统一部署，地方及所辖部门、单位作为承上启下的中间层，既要对本级本地本单位所负责的工作作出细化安排，又要为所辖地区和基层单位预留实践上的空间以及政策上、制度上的接口。比如，党和国家机构改革就是自上而下逐级推行的，省、市、县三级都要在中央改革方案的总体框架之下，研究制定本级的具体改革方案。地方的改革方案重在对本级机构设置和优化调整作出安排，同时也要对下级的改革提出指导意见和明确要求。
需要说明的是，为便于读者掌握研究制定下位文件的基本原则和主要方法，我在这里把“配套型”与“衔接型”作为两种类型拆分开来，但在实际工作中，文件配套与政策、制度等的衔接往往是一体的，只不过有的文件侧重于政策上的衔接配套，有的文件侧重于制度上的衔接配套，有的文件侧重于措施办法上的衔接配套，需要根据实际情况准确把握、灵活运用。
第三种是“领题型”。就是针对一些需要在实践中进行探索的工作，上位文件出题，下位文件答题。比如，上级文件中提出“要大力加强对党忠诚教育”，但并没有明确具体该怎么做，下级可以出台一个专门的指导意见或工作方案；上级文件中提出“要探索规范建立干部荣誉退休工作制度”，下级可以专门出台一个通知，明确从哪些方面进行探索、哪些方面进行规范，如何稳妥有序推进实施，取得成熟经验后，再以制度的形式固定下来、坚持下去。
第四种是“分工型”。就是对上位文件进行任务分解，明确落实任务的具体路径、主要措施、责任分工和完成时限，有针对性地提出工作要求。实际工作中，有的分工方案只作分工、不见出招。在我看来，这样的方案属于“半拉子工程”，印发出去作用不大、效果不好，可以作为制定分工方案的过程性文稿——先把“工”分出去，让有关地方和部门、单位研究提出贯彻落实的主要措施，汇总梳理后形成最终的分工方案并按程序报审印发。这样的方案可操作、可检查、可考核，才能真正落实落地。
二是位阶高低。多数情况下，下位文件的位阶应低于上位文件；如果下位文件与上位文件使用的是同一文种，一般应在文种前面加上体现贯彻落实性质的前缀词。比如，上级出“意见”，下级可以出“实施意见”，也可以出“工作方案”或“若干措施”；上级出“办法”或“规定”，下级出“实施细则”；上级出“工作方案”，下级出“实施方案”。无论如何，下位文件不能高于上位文件的位阶。
三是适用情形。不同文种的适用情形，在《党政机关公文处理工作条例》《中国共产党党内法规制定条例》中有明文规定。正如前面所说，研究起草下位文件，有的时候在文种上可以有多个选择，具体使用哪个文种，除了准确把握不同文种的位阶，还需要充分了解其特点和用途，使文种选择与行文目的高度统一。比如，“意见”适用于对重要问题提出见解和处理办法，指导性较强，而“方案”则更加注重操作性。如果上位文件是“意见”，下一级还落不到实操的层面，只需要给思路、教方法，指导所辖地区和单位同题共答，可以使用“实施意见”；如果到了实际操作、具体落实的层级，就应当使用“工作方案”。
二、结构之变
机关文稿的结构形式与文体文种密切相关，有约定俗成的体例、样式可供参照，这也就是通常所说的“模版”。
需要注意的是，同一文种的结构形式不是固定不变的，形式必须服从服务于内容。为了准确把握同一文种的结构形式如何适应于不同内容而变，我们可以找一些比较有代表性的中央文件进行对标学习、对比分析。比如，同样是关于开展学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育的文件，同样是“意见”，党中央一开始印发的《意见》、第二批主题教育的《指导意见》，以及关于巩固拓展成果主题教育成果的《意见》，印发的节点各不相同，主要内容和结构形式也各不相同，充分体现了因时而变。深入分析这三个文件的内容变化、结构变化以及内容与结构的关系，可以让我们更好地掌握“意见”这一文种的结构原理。
如果下位文件与上位文件使用的是同一文种，结构上可以不作大的调整，但在不同内容的侧重和详略程度上应当与上位文件有所不同。比如，从“意见”到“实施意见”，如果上位文件把重大意义、总体要求、工作原则等讲得很清楚了，下位文件对这些内容可以简化甚至省略，否则篇幅就控不住、文件就短不了。
如果下位文件与上位文件使用的是不同文种，一定要另起炉灶、另搭框架。具体采用怎样的结构形式，应根据内容呈现的需要而定，当然也可以参考相关文种的“经验样式”。
三、重心之变
机关文稿的写作重心，必定是落在重点内容上。下位文件的重心，还应当落在与上位文件主要的不同之处，这可以说是重中之重。具体来说，下位文件的重心往往需要落在以下三个方面：
一是“执”的方面。着眼于推动上位文件的贯彻落实，从目标任务、实施步骤、载体抓手、保障措施、责任分工、组织领导等方面作出具体安排。通俗地说，就是把“设计图”变成“施工图”，把“任务书”变成“派工单”。
二是“补”的方面。主要是就上位文件中没有写到或没有明确但实际操作中可能遇到、难以回避的问题作出补充规定，有针对性地提出解决办法，避免贯彻执行中出现跑偏、走形、变样等问题，尽可能减少随意性。需要注意的是，下位文件所补充的内容应当是制度上的补漏、安排上的补白、操作上的补缺、实施上的补位，不能突破上位文件的限制性、约束性规定，或者对上位文件中的政策进行适用范围上的扩展，更不能提出与上位文件精神相左的规定和要求。
三是“释”的方面。重在对上位文件中的宏观表述、抽象概念和原则规定等作出简明扼要的阐释，使受文对象特别是基层单位和党员、干部更容易理解把握。
四、篇幅之变
现实中，比较常见的情形是下位文件比上位文件篇幅更长，似乎不长就不足以体现落实落细落具体的要求。实际上，这是一种认识误区。总的来说，无论哪一级制定文件，都应当大力倡导“短实新”的文风，在把该说的问题、该做的事情说清楚的前提下，能短就不要长。比如，《中共中央办公厅关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》明确规定：“中央印发的政策性文件原则上不超过10页，地方和部门也要按此从严掌握。”
前面讲到，配套制定文件有综合配套、专门配套、系统配套三种情形。综合配套制定的下位文件，篇幅可以（不是一定）比上位文件长一些，而专门配套的文件、系统配套的每个文件一般应比上位文件篇幅更短。
五、写法之变
下位文件的具体写法，主要由内容决定，也与文种密切相关，但不管怎样写，不能过多地照搬照抄上位文件中的内容。我所在的省份明文规定，内容与上位文件重复雷同超过70%的，不予发文。
要避免内容重复雷同，下位文件的起草者就一定要有求新求变的意识。当然，求新求变的目的应当是求质求效，不能一味求新、为变而变，不是换个同义词、近义词，换个外包装那么简单，更不能为了写出变化而随意变通，使意思变味、动作变形。求变的着力点必须放在内容上，以本地本部门本单位实际为立足点，以贯彻落实上位文件精神为根本出发点，努力找准“上情”与“下情”的结合点，多在实效上用功，少在形式上费劲。重点应从以下几个方面写出变化：
一是变大为小。要从上位文件中深刻领悟什么是大局大势、大本大源，哪些是“国之大者”、党之大计，努力做到“放眼全局谋一域”，在工作谋划上“致广大”，在推动落实上“尽精微”。衔接上级政策要找准接口，落实上级部署要求要聚焦要点、抓住重点，找准落点、打通堵点、防范风险点，谋划用好牵引性、撬动性强的工作抓手。
二是变虚为实。下位文件应当少讲道理、多出实招，把道理变成认识，把理念变成思路，把想法变成办法，把任务变成措施，把号召变成行动。
三是变合为分。上位文件集中论述的内容，下位文件可以分点论述。上位文件要求聚合众力抓落实的任务，下位文件要进行任务分解、明确责任分工。对于内容综合性强、涉及面广的上位文件，可以按“小切口、深突破”的方式，制发若干个下位文件以利贯彻，不要任何时候都靠一个配套文件包打天下。
四是变粗为细。上位文件中写得比较宽泛、原则、笼统的内容，特别是适用范围、情形、对象以及行为主体、职权职责、工作措施、程序步骤、完成时限、奖励惩戒等方面的内容，下位文件应能明则明、能细则细，而且发文机关的层级越低，就应当写得越明确、越具体，这样更有利于精准贯彻、精细施工、精确落地。
总之，下位文件脱胎于上位文件，必须认真贯彻落实上位文件精神，与其遵循统一的制定原则、统一的政策理念、统一的价值取向，保持其优良的“血统”和“遗传基因”。同时，下位文件又是不同于上位文件的个体，理应有自己的特点和个性，如同龙生九子、各有不同，决不能千文一面、千篇一律。（5680字，2024年3月21日完稿，3月23日修改，3月26日、5月1日再改）
三好公文课——
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